重磅报告：《规划、计划、预算和执行（PPBE） 改革委员会最终报告》-美国国防部

2024年3月6日，美国国防部规划、计划、预算和执行（PPBE）改革委员会发布最终报告，提出将弃用现行的PPBE系统，改为新的国防资源分配系统（PBS）。新的国防资源分配系统将原来的4阶段改为了三大阶段：战略、资源分配和执行，报告还确定了改革的5大领域，提出了28条具体建议。         

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一、背景介绍

PPBE(规划、计划、预算和执行)是美国国防部用于管理国防资源的关键系统，与国防采办系统DAS和需求生成系统JCIDS（联合能力集成与开发系统）并称为国防装备采办三大体系。美国似乎从来没有对其装备采办体系满意过，每次说型号问题，必提“拖降涨”，所以每隔几年就要变革一次。国防采办系统在2020年进行了一次大的变革，走“1+M+N”灵活采办路径；JCIDS也在2021年发了新的细则，这回轮到PPBE了。PPBE改革委员会是根据2022财年国防授权法案（NDAA）第1004节的规定成立的，其任务是对影响美国国防现代化的预算过程进行全面评估。

PPBE的作用如下：         

1. 承接顶层战略：确保国防资源分配与国家安全战略和国防战略相一致，将战略目标转化为具体的预算决策,确保资源投入与国防优先事项相匹配。

2. 长期规划:为未来五年的国防规划提供框架。通过对未来安全环境、威胁、技术趋势等因素的分析,制定长期的资源策略,确保美军能够应对未来的挑战。

3. 跨军种和部门协调:促进美国国防部各军种和业务部门之间的协调与合作。它要求各部门根据共同的战略目标和优先事项来申请预算,提高资源利用的效率和有效性，避免重复投入。

  4. 资源问责:PPBE流程建立了一套严格的程序,用于审查和批准国防预算，确保资源的使用符合既定的目标和优先事项,提高透明度。

 二、为什么要改革PPBE

根据PPBE改革委员会的说法，首当其冲的原因就是中国（这一招好使，无论是内部变革还是提高军费，提中国就好使），“中国作为一个规模庞大、技术先进、具有全球影响力的战略对手，对美国与合作伙伴和盟国共同倡导的基于规则的秩序造成了深刻威胁”。“目前的PPBE流程已无法满足快速演变的国际安全环境和美国国防部变革速度和规模”，“重大问题往往在整个过程的后期才提交给高层领导，导致权衡空间受限，影响分析支持”，“必须在战略目标、态势、战备、兵力结构和能力方面进行大规模的快速变革”。            

另一原因，现行PPBE流程不够灵活，无法快速将技术进步转变为能力。报告称，全球技术创新的步伐只会继续加快，而国防实验室和国防工业基地不再像冷战时期那样引领技术变革。取而代之的是，商业技术利用人工智能和网络等领域的进步，在机器人和太空等多个应用领域实现了与军事相关的现代化。战略对手正在利用这种快速的技术变革，试图超越美国的军事能力。

三、改革愿景

PPBE改革势在必行，为此改革委员会制定了改革愿景，借鉴了PPBS 最初创建时的六项指导原则，并对其进行了修改和扩展，以适应新的战略环境。愿景如下：        

1.  “根据国家利益的明确标准”，将预算与联合部队的战略紧密结合，最终目标是更快地向作战人员提供能力。

2.   将资源决策建立在 "明确、平衡、可行的备选方案中"。

3.   在做出重大决策前，制定和评估多年的预算备选方案和后果，并利用分析来比较成本和效益。

4.   通过提高对不断变化的威胁和需求做出反应的能力，使采办、作战和支持组织中负责任的领导者能够促进创新和灵活性，同时确保为作战人员提供最佳的技术和能力。    

5.   使用具有共享和可访问数据的通用现代业务系统，以支持决策、减少重复工作，并更好地在国防部内部和向国会传达信息。

6.   为国防部长和国防部其他高层领导提供专职、技能适当、资源充足的人员支持。

7.  向工业基础发出近期和长期技术与基础设施优先事项的适当信号，使非传统和传统供应商都能向国防部提供能力。

8.   满足预算时限要求，同时确保利益相关者在这一过程中有发言权。

9.   让国会、管理和预算办公室 以及美国人民适当了解和理解关键的国防资源决策。

四、新的国防资源分配系统（PBS）

  新的国防资源分配系统将从根本上加强战略与资源分配之间的联系，同时创建了一个更加灵活敏捷的执行程序，并保持国会监督。国防资源分配系统包括三大阶段：战略、资源分配和执行。架构如下：

战略：新系统在 "战略 "流程开始时采用分析方法，以确定下一个预算的优先事项和方向，同时为关键预算决策提供总体指导。主要责任办公室（OPR）是负责政策的国防部副部长（USD(P)）。主要文件仍然是《国家安全战略》（NSS）、《国防战略》（NDS）和《国家军事战略》（NMS）。国防战略部的战略进程仍以这些持久的多年期文件为重点。

资源分配：

1.  指导。目前的流程是分发一份冗长的文件进行协调（目前是《国防规划指南》 DPG）。

新方法将兵棋推演和分析工作的结果引入既定的高级领导论坛，为讨论提供信息，进而形成具体的指导，或至少为预算提供辩论的方向。   新指导文件的编制涉及现有的领导论坛，包括高级领导委员会和副部长管理行动组，并在预算提交前的年份二月结束。指导流程的负责人是分析工作组（AWG），由成本评估和项目评估办公室（CAPE）主任领导，担任执行秘书。这一流程产生的关键文件是国防资源指导（DRG），于二月发布，现在包括整合的项目优先事项和财政指导（FG）。分析工作组监督新的连续分析流程，该流程支持国防资源指导的制定，并在整个新资源配置过程中聚焦于辩论。    

  2.  提案。这一步骤的核心是各军种和国防部各部门根据 国防资源指导（DRG） 编制一份具有战略意义的资源分配提案（RAS）。该步骤的主责办公室（ OPR） 是各军种和国防部各部门。资源分配提案（RAS）取代目前的《项目目标备忘录》（POM）和《预算估算呈件》（BES），作为提交给 国防部长办公厅审查的唯一呈件。国防部各部门可能会像现在一样，早在 国防资源指导（DRG）之前就启动其资源分配提案（RAS），但将以 "指导 "环节中确定的可行方向为指导。

3.  决策。最后一步是由国防部长办公厅对资源分配提案（RAS）（原项目目标备忘录 POM/预算估算呈件BES）进行审查，然后发布资源分配决定（RAD），并纳入管理和预算局反馈更改，所有这些最终形成国防部的最终预算申请。经管理和预算局批准后，该预算申请将成为提交给国会的年度总统预算中的国防部部分。负责人是负责审计的国防部副部长（USD(C)），他制定必要的时间表并分配审查工作量。成本评估和项目评估办公室（CAPE）和负责审计的国防部副部长（USD(C)）将继续执行各自的任务，成本评估和项目评估办公室（CAPE）专注于国防资源指导（DRG）合规性问题和战略或项目问题，负责审计的国防部副部长（USD(C)）专注于预算年度问题，包括定价、可执行性、多数单一军种或作战司令部的请求，以及突发或与冲突相关问题。财务次长（USD(C)）与成本评估和项目评估办公室（CAPE）合作，还将维护一份记录所有决策的单一数据库。

执行：负责人是负责审计的国防部副部长（USD(C)），这一过程涉及国会授权和拨款的资金分配，以及各军种和国防部各部门的资金执行，以满足国家安全需求。报告提出的建议将极大地改进执行过程，提供重要的机制，使国防部能够更快、更有效地应对新出现的问题。  特别值得注意的是，这一流程还将建立一个反馈回路，以评估整体财政、计划和运营绩效，以及与战略和规划目标的一致性。  管理这一流程的关键文件包括预算执行报告、采办和运行报告，以及其他对国会、国防部和其他利益相关方进行监督和分析有用的信息。  

五、改革领域与建议

为了切实推进改革，委员会确定了5大领域，提出了28项建议：